美國前FERC委員的「解決全美電力市場的問題」白皮書報導

美國前FERC委員的「解決全美電力市場的問題」白皮書報導

內容:

  • 一、前言
  • 二、前FERC委員克拉克「解決全美電力市場的問題」的報導本文
  • 三、管制與市場:解決確認危機的想法-本文部分摘譯
  • 3.1 序言
  • 3.2 州電業管制模式
  • 參考資料來源:

 

 

一、前言

最近看到一篇有關前聯邦能源管制委員會(FERC)委員湯尼 克拉克(Tony Clark)「解決全美電力市場的問題(Addresses Problems in the Nation’s Electricity Markets)白皮書」的報導。本人認為可以粗淺了解美國電業重組(電業自由化)的歷程與近況。特將本篇報導及他於今(2017)年7月17日在美國公用事業管制委員協會(NARUC: National Association of Regulatory Utility Commissioners)2017夏季政策高峰年會(2017 NARUC Summer Policy Summit)發表的「管制與市場:解決確認危機的想法 ( Regulation and Markets: Ideas for Solving the Identity Crisis )」,摘譯如下述,跟同好們分享。

二、前FERC委員克拉克「解決全美電力市場的問題」的報導本文

圖1 北美電業重組20年後之區域輸電組織/電力調度中心(RTO/ISO)轄區圖(資料來源:FERC網站)

在美國電業重組(Restructure)、許多的電力市場成立幾乎20年之後,電業管制機構正在努力開創另一個勇敢新世界,達到各州要求超越不僅僅是負擔得起的電力之境界。根據美國威爾京生 貝克 諾爾律師事務所(Wilkinson Barker Knauer LLP)資深顧問湯尼 克拉克(Tony Clark)於今(2017)年7月14日所發表的白皮書中所稱:除了負擔能力之外,現在各州目標包括燃料多元性、安全度、綠色能源及創造就業、及在管理市場之中的其他事項從未完成之設計。克拉克曾經是美國歐巴馬總統任命擔任2012-2016年聯邦能源管制委員會(FERC)的五位委員之一、也是美國公用事業管制委員協會(NARUC: National Association of Regulatory Utility Commissioners)主席、以及北達科達州公共服務委員會(PSC: Public Service Commission)主席。

該白皮書指出:「在決策者及民選議員移動目標標的方面,現在是考慮合理途徑的時候了。」。該文包括對各州提出下列三個管制模式的建議:

(a)傳統雙邊市場模式(Traditional Bilateral Market Model)

(b)聯合調度市場模式(Joint Dispatch Market Model)

(上述兩者,可被認為「垂直整合」型)

(c)重組管理市場模式(Restructured Administrative Market Model)

不管模式如何,各州必須處理一些包括分散型電源費率設計等相同的議題。由於諸如屋頂型太陽能等分散型電源的快速發展,各州必須決定其費率架構是否反映了這不斷變化的景象。該白皮書表示,各州應要求公用事業將電網服務的固定成本分配給固定費用(收費)、變動成本分配給變動費用。

垂直整合的各州應考慮以績效機制的電價制訂與價格上限管制,同時也支持公用事業開發各種方式,提供用戶更多的選擇與更多的控制。各州管制機構也應解決沒有成本競爭事業規模之公用事業管制政策法(PURPA: Public Utility Regulatory Policy Act)的問題。

該白皮書說:從追求最低成本電力有限目標「脫韁」的各州,垂直整合電業的各州較重組各州具有更大的優勢。「事實上,安全限制經濟調度與基於資產利率的穩定性相結合,這讓公用事業支付資產的使用壽命成本,已經一再證明它的價值,」。該白皮書又補充說,各州可以獲得此利益而不用交出對資源決策之控制。

本文指出各州追求「圍繞市場(around market)」解決方案時重組管理市場模式的風險。克拉瑪寫到:「儘管想到可以保持重組市場的所有好處,同時也可以選擇你的年代之贏家與輸家,但是我得出來的結論是,一個警笛的呼叫聲最好沒有答案。」。白皮書指出,重組的各州必須避免跨越商業市場與同時採取州政府資助的「圍繞市場」資源選擇之間的中線,或變成「只有名稱重組(RINO- Restructured in Name Only)」。

最後,重組各州必須充分承諾其模式,並拒絕資源配比或考慮隨意改變其管制模式的專注努力方向。白皮書總結:「如果一個州不相信其選民、民選議員、公用事業、管制機構及利益相關者,能夠抵抗【圍繞市場】解決方案的誘惑,那麼這個州必須決定重組管理市場模式是否真的適合。」。

三、管制與市場:解決確認危機的想法-本文部分摘譯

3.1 序言

目前有關電力政策的討論與辯論,反映及重申了一個較早的動盪時代。了解這段歷史,能夠協助各州選擇它們前進的道路。1990年代是20世紀美國公用事業管制發生巨大變化的時代。聯邦能源管制委員會(FERC: Federal Energy Regulatory Commission)正在對天然氣從銷售到輸送管制全面的遞增改革,進行數十年來最後的潤飾。原油及精煉成品管路管制已經隨著「1992年能源政策法(Energy Policy Act)」國會通過後,發生了重大的變化。當改革來到電業界之際,1996年FERC的第888號命令(Order No. 888)是努力確保全美輸電基礎設施開放的重大突破。

在各州內部的公共政策辯論與變化也不盡相同。1990年代標示著各州電業重組(Electric utility restructuring)的全盛時期。我的個人介入公共政策辯論是我在我的北達科他家鄉州擔任州議會議員那時。即使作為民選議會的新手,而且來自不可能早一步採用電業重組的州,那是幾乎不可能避免辯論。各種委員會研究電業重組,許多白皮書探討它。作為一件公共政策事項,我記得很有趣,但最終不贊成全面重組對我的故鄉州是正確的舉措。做為一個哲學保守者,更自由的市場、競爭、及用戶選擇權的概念,與我產生共鳴。但作為一個運作與實用的保守派,我的自然而然趨勢是支持一個更強大拉力的可運作的系統。像電價遠低於平均之下的所有其他州幾乎一樣,北達科他州的價值主張沒有繪製出來。我自己的想法是:「我們真的有很便宜的電力,那有什麼意義呢?」。在隔鄰蒙大拿州的情況,最終被廣泛認為是一個電業重組失敗的例子;以及加州能源的危機,包括輪流停電,似乎證明了北科他州的「緩慢的做法」是正確的。

在全國各州舉行類似的辯論。低於平均電費的各州與地區都趨於維持現行制度。跟高於平均電價掙扎的各州也都趨於尋找不同的途徑,期望市場效率能夠為消費者提供紓解高電價。關於這一事實模式值得注意的是,一個州對其電業重組的決定往往不是一項實際的問題,也不是一項哲學的問題(而且,透過「重組」我指的是全面的電力零售選擇、發輸配電分離模式,此模式在美國東海岸及德州的大部分地區普遍存在)。

雖然辯論往往被賦予「市場」與「壟斷」兩者之間哲學選擇的掩飾物,但現實經常被固定在公共選擇理論之中,這將意味著市場利益不能取代對管制提供用戶負擔得起電力公用事業的政治支持。毫無疑問,在電業完全分割與零售選擇的背後,過去與現在,純粹哲學理念中有許多真誠的信徒。儘管如此,我相信公共政策決策者的主導動機是純粹實用的。那些選擇重組的各州民選議員,跟沒有這樣做的各州,我的大多數同僚沒有什麼不同。所有各州都在尋求一個單一的結果:便宜的電力。

各州覺得它們已經停留原地不動。那些沒有重組的州,現在,20年後,商用發電機(非公用事業電力公司)正看到的是,傾向市場真實度的掩飾物往往真的很薄。在今日的各州之中,正如上個世紀的1990年代一樣,遊戲名稱仍然是公共選擇所推動的實際成果。近年來發生的事件,電業重組的各州表現好像正在走回頭路進入一個準管制躉售空間,反映了各州期望成果的演變。20年前,各州主要在追求更能負擔得起電力的目標。今日,許多州正在追求其他公共政策目標,諸如激勵州內工作機會、推廣「綠色」能源或其他政治上優惠的資源,維護無碳資源,並向州及地方政府保留大量稅收。

本文不打算稱讚或詆毀這些州的努力,而是清楚地看出當前電力政策對話的動態動力。事實上,對躉售發電市場的一些形式之州控制力的增加,與過去20年來一直推動電力公共政策的因素是一致的,而不是從這些因素偏離而去。對許多人來說,一個「更自由市場」從來不是最終目標。電力市場是一項工具。負擔得起電力才是目標。

目前的電力市場仍在採購負擔得起電力,但許多州的公共政策制定者不再認為這是唯一的目標。難怪我們聽到一些譴責電力市場沒有提供民眾需要的東西。這是因為他們從來沒有為創造工作機會、稅收保護、政治上普遍的發電、或任何其他可靠、負擔得起電力之設計。在決策者與民選議員已經移動目標標示的某種程度上,現在是考慮合理向前途徑的時候。那項討論是本文的核心。

3.2 州電業管制模式

做為參考的框架,考慮各州已經選擇其電業架構的三種主要方式是有用的。大體來說,這些模式是(1)傳統雙邊市場模式,(2)聯合調度市場模式,(3)重組管理市場模式。

  • 傳統雙邊市場模式(Traditional Bilateral Market Model)

顧名思義,幾乎所有這些州的管制方式,跟1990年代之前傳統的架構及管制其電業一樣。在美國東南部及大部分的西部各處,仍舊是廣泛被接受的管制模式。它由垂直整合單一電業所組成,主要透過電業擁有綑綁在一起的發、輸、配電業資產,服務用戶。在此框架下,比聯邦政府更多的各州,發揮它們在管制行業方面的主要角色。各州監督一個整合資源規劃制度,其中包括管制契約的基本組成成分。電力躉售是雙邊合約來執行,而不是透過有組織的能源市場。

  • 聯合調度市場模式(Joint Dispatch Market Model)

為那些維持傳統雙邊合約市場模式的許多項目,諸如壟斷特許經營、電業擁有發電及整合資源規劃。然而,有一個主要不同。在聯合調度市場模式的各州,已經授權其電業讓渡該電業輸電操作的控制與發電資產的調度,給FERC管轄的獨立電力調度中心(ISO: Independent System Operator),ISO運轉最佳化調度模型,以確保既可靠又最低成本資源調度。此中模式已經廣泛應用於整個美國中西部、平原各州、加州及南方一部分州。中洲電力調度中心(MISO: Midcontinent Independent System Operator)、西南電力池(SPP: Southwest Power Pool)及加州電力調度中心(CAISO)都代表了各區域此模式之典型,雖然運轉在PJM及新英格蘭電力調度中心區域的某些州是聯合調度市場模式州。在這個領域運轉的各電業,仍然有州監督它們運轉的主要項目,例如電源採購及資源裕度。但該電業也參與了在「聯邦電力法(FPA: Federal Power Act)」的支持下,由FERC全面管制的全功能組織之日前與即時電能市場。

  • 重組管理市場模式(Restructured Administrative Market Model)

係那些最完全採用1990年代市場改革的各州。採用此模式的各州,完全將電業之發輸配售電業鬆綁分離,在許多案例中,要求電業賣掉其發電資源。雖然輸配電「線(Wires)」業仍舊是一個管制壟斷電業,但用戶可以自由進行電力零售選擇,使用它們挑選的競爭電力供應商(售電公司)(已經由州管制機構批准或向州管制機構註冊)的電力。發電公司(Generators)運作為電力躉售商,依賴價格信號在一正常功能管理市場中,作為決定何處投資及何時退休發電機組之根據基礎。此模式在美國東北及中大西洋區域,以及德州地區被廣泛採用。它是PJM、紐約電力調度中心(NY-ISO)、新英格蘭電力調度中心(ISO-New England)及德州電力調度中心(ERCOT: Electric Reliability Council of Texas)的主要管制架構。由於充分接受此一模式的各州,有效地放棄了其他兩種模式中存在的資源裕度規劃權限之類型,這些市場經常採用一套單獨FERC管轄容量市場,來建構補償「丟錢(missing money)」問題,該問題存在缺乏州管制協定的傳統方式作為某些固定及無法回收成本支撐之單有能源(energy-only)市場。

這三種管制的模式呈現得非常穩定為過去20年較好的部份。雖然某些州在近年來已經從傳統雙邊合約市場模式跳到聯合調度市場模式,而一些州也已經縮回更傳統的模式,但很少州從其他傳統雙邊合約市場模式或聯合調度市場模式轉到重組管理市場模式。

相反的,過去幾年來,已經看到了重組模式的撤退,儘管撤退傾向於默許。雖然有時會對從重組管理模式明確轉向更傳統模式的州進行公開討論,但這些公開討論及辯論是例外而不是常規。

找到使用我所謂的「默認再管制模式」各州的例子,要容易得多。從伊利諾與紐約州,核能發電將獲得數百萬美元的州政府贊助補貼,到新英格蘭與大西洋中部地區各州,大規模的市場合約與支付喪失,威脅到電能市場與容量市場價格形成的基礎,有一個非常真正的關注與可能性,就是某些電力躉售市場將變成如此功能失調,以致於破壞FERC有義務維護的公正合理的標準。FERC本身已經認識到這些州主導的電力政策格局的重大挑戰,該機構最近舉辦了一次技術會議來探討這個問題。

隨這如此巨大的變化,現在考慮是否需要建立一套管制第一原則、或者至少州管制者及立法者的框架,考慮走下他們選擇的道路,這個時機已經成熟了。

 

參考資料來源:

https://www.ferc.gov/industries/electric/indus-act/rto.asp

http://www.energycentral.com/news/white-paper-former-ferc-commissioner-tony-clark-addresses-problems-nations-electricity-markets?utm_medium=eNL&utm_campaign=DAILY_NEWS&utm_content=40708&utm_source=2017_07_18

http://www.prnewswire.com/news-releases/white-paper-by-former-ferc-commissioner-tony-clark-addresses-problems-in-the-nations-electricity-markets-300488846.html

http://www.wbklaw.com/uploads/file/Articles-%20News/2017%20articles%20publications/Market%20Identity%20Crisis%20Final%20(7-14-17).pdf

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我在含飴弄孫閒暇之餘,經常瀏覽到新聞、雜誌及媒體有關電業的報導,原來只PO在我的臉書上,跟老朋友分享!最近在我的部落格「Gordoncheng’s Blog』發現對電業有興趣同好還滿多的,但因本人孫女還小空閒時間不多,無法一一翻譯消化另寫文章,只好另闢專門PO電業新聞報導原文連結之「Gordoncheng’s 2nd Blog』,跟更多朋友分享!
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